Planung - Grundlagen zur Planungstheorie und Planungsmethodik

(Erstveröffentlichung in: Gutjahr-Löser, P./Hornung, K. (Hrsg.), Politisch-Pädagogisches Handwörterbuch, München 1980; leicht verändert)

Was ist Planung?

Planung ist ein geistiger Akt mit unterschiedlich bedeutsamen und darüberhinaus in ihrer Bedeutung wechselnden Wesenselementen. Daraus folgt ein sehr unterschiedliches Verständnis des Begriffes.

Um das bei einer Verwendung jeweils bereits Enthaltene erkennen zu können, seien nachfolgend die wesentlichen Elemente des Begriffsinhaltes beschrieben:

- Planung ist ein bewußter Vorgang, d. h. Planung geschieht nicht zufällig oder unbewußt;

- Planung hat ein aktives Element, d. h. sie enthält den Willen zur Erhaltung oder Veränderung von etwas Vorhandenem;

- Planung ist stets zielbezogen. Da Ziele an sich stets zukunftsbezogen sind, bezieht sich demnach Planung stets auf noch Unwirkliches und

- Planung ist - u. a. deshalb - stets mit Unsicherheiten behaftet, d. h. sie enthält stets Wertungen.

Bezogen auf die genannten Elemente kann somit das Wesen von Planung als die bewußte, aktive Realisierung zielbezogener, bewerteter Vorstellungen beschrieben werden.

Um den Wirklichkeitsbezug herzustellen, sind noch zwei weitere Elemente erforderlich:

- Planung ist auf vorhandene oder mögliche Mittel (Ressourcen) zu beziehen, damit sie nicht wirklichkeitsfremd (utopisch) wird und

- eine Planung ist zu irgendeinem Zielpunkt abzuschließen (oder zu verwerfen), damit sie nicht sinnlos wird.

Je nach der Bedeutung, welche man den einzelnen aufgezählten Wesenselementen zumißt, erhält der Begriff "Planung" einen jeweils anderen Inhalt. Darüberhinaus ergeben sich Abwandlungen des Begriffsinhaltes aus den Festlegungen, was, wo, wann, wie, warum geplant wird oder wer plant usw.

Zur besseren Verständigung behilft man sich deshalb mit (meist eingrenzenden) Begriffszusätzen, bezogen auf die Haupteinsatz- bzw. Hauptanwendungsgebiete. Plant man z. B. für eine Stadt, spricht man von Stadtplanung, plant man für einen langen Zeitraum, spricht man von Langzeitplanung usw. Ein eindeutiges, allgemeinverbindliches Verwenden und Verstehen des Begriffes "Planung" ist also nur über erläuternde Eingrenzungen oder Zusätze möglich.

Ob es sich überhaupt um Planung handelt, kann man nach dem Vorhandensein der genannten Wesenselemente abschätzen. Eng verwandt mit dem Planen sind z. B. das Ordnen oder das Gestalten. Beim Ordnen fehlt jedoch das zukunftsbezogene Element und die zeitliche Einbindung. Das Gestalten ist meist nicht mehr rein geistig und nicht notwendig zielbezogen.

Bekanntere Umschreibungen für den reinen Begriff "Planung" reichen deshalb von

- Planung = "ein geistiger Akt zur Vorbereitung zukünftigen Handelns" über

- Planung = "eine zeitlich und bezüglich der Mittel eingebundene, bewußte aktive Schaffung zielbezogener, bewerteter Vorstellungen" über

- Planung = "die geistige Vorwegnahme möglicher Fehler (zur Vermeidung derselben beim nachfolgenden Handeln)".

Eindetig beschreibbar ist dagegen der Zweck von Planung. Es handelt sich stets um die "Optimierung zukünftiger Handlungsabfolgen".

Bedingungen für Planung

Bedingung für Planung ist neben der Erfaßbarkeit von möglichst vollständigen und richtigen Informationen über Vorgänge deren Planbarkeit. Planbar sind - wegen der Zukunftsbezogenheit von Planung - Vorgänge nur dann, wenn sie voraussagbar, d. h. vorbestimmt oder vorbestimmbar sind.

Diese Vorausetzung für Planbarkeit ist für verschiedene Vorgänge in sehr unterschiedlichem Maße erfüllbar.

- Auf einem hohen Niveau der Voraussagbarkeit stehen z. B. technikbezogene Vorgänge. Bei diesen sind die Zusammenhänge zwischen den in Betracht kommenden (zu verwendenden) Teilen meist bekannt, regelhaft oder gesetzmäßig (im Rahmen der Gültigkeitsgrenzen solcher Gesetze). Über die Teile selbst kann voll verfügt werden. Wertungen sind nur noch bezüglich des Zwecks, z. B. der Teileformung oder Teilezusammensetzung, erforderlich. Stellen wir uns einmal ein Baustofflager mit gleichen Blechen, Steinen, Schrauben, Hölzern usw. vor. Solche Teile kann man so formen und zusammensetzen, dass einmal eine kleine Wäscherei, einmal eine Lagerhalle, einmal ein Wohnhaus entsteht. Jeder unterschiedliche Verwendungszeck muß vorher geplant werden.

Ein Auto wird dagegen nur einmal vom Konstrukteur und Designer "geplant". Danach werden die Teile in der Fabrik nur noch nach jeweils gleichem Muster vorgeformt und zusammengesetzt, d. h. nicht mehr geplant, sondern konstruiert. Wenn also auch das wertende Element fehlt, d. h. völlige Voraussagbarkeit besteht, dann handelt es sich nicht mehr um Planung, sondern um Konstruktion.

- Auf einem niedrigerem Niveau der Voraussagbarkeit stehen naturbezogene Vorgänge.

Die Zusammenhänge zwischen "den Teilen" sind (soweit überhaupt bekannt) oft nur statistisch erfaßbar. Die einzelnen Teile unterliegen eigengesetzlichen Veränderungen (werden/wachsen und vergehen) und lassen sich nicht mehr beliebig vorformen und zusammenfügen. Allerdings vollziehen sich häufig natürliche Veränderungsprozesse, wie das Wachstum eines Waldes, in Zeitspannen, die verglichen mit den überwiegend im menschlichen Interesse liegenden Zeiträumen groß und deshalb für den menschlichen Wahrnehmungsbereich ausreichend gut voraussagbar sind.

Menschen können z. B. nur "planen", ob sie überhaupt Kinder wollen. Wenn ein Kind erst einmal da ist, wird es erwachsen und alt, ohne jeden menschlichen Plan. Planen kann man nur noch die Folgen dieses Wachstumsprozesses, z. B. was dieser Mensch wann essen, anziehen, gebrauchen und verbrauchen wird. Will man ihn jedoch als Mensch, d. h. als sich selbst bestimmendes Wesen, behandeln, muß man es ihm ganz persönlich überlassen, ob er selbst wieder Kinder haben will und mit wem.

- Weit weniger voraussagbar sind geistige, seelische und zwischenmenschliche Vorgänge. Die Informationen über diese Bereiche sind sehr unpräzise. Meinungen, Einstellungen, Wünsche, Verhaltensformen unterliegen (oft raschen) Veränderungen. solche Veränderungen sind nur noch in dem Umfang voraussagbar, wie sie z. B. im Zusammenhang mit in ihrem zeitlichen Ablauf erfaßbaren Lernprozessen stehen.

Häufig sind für solche Vorgänge nur noch die Voraussetzungen (Straßen, Schulen, Freizeitbauten usw.) planbar. So kann die Gelegenheit, dass verschiedene Menschen sich treffen und miteinander in Kontakt kommen können, noch geplant werden, nicht jedoch, dass sie sich dabei wohl fühlen und/oder gar glücklich sind.

Nicht mehr geplant werden kann schließlich, wer wann (mit wem) etwas Neues finden, etwas entdecken oder noch nicht Dagewesenes denken soll. Hier fehlt jede Voraussagbarkeit. Deshalb handelt es sich auch nicht mehr um Planung, sondern um Schöpfung.

Der Bereich für Planung kann demnach folgendermaßen abgegerenzt werden (s. die nachfolgende Darstellung):

Mit zunehmender/abnehmender Voraussagbarkeit nimmt im Bereich für Planung - wie dargestellt - weitgehend gleichlaufend auch die Höhe der Planbarkeit von Vorgängen zu/ab.

Sowohl der sichtbare Nutzen von Planung in den überwiegend planbaren Bereichen (z. B. bei Spielplätzen, Brücken, Industriebetrieben) als vor allem auch die Verflechtungen vieler Bereiche (erforscht durch z. B. Soziologie, Ökologie, Geographie, Makroökonomie) haben dazu geführt, dass Planung auf immer mehr Bereiche und um alle bekannten und denkbaren "Einflüsse" erweitert wurde. (Am logischen Ende dieser Erweiterungen stehen heute die "Weltmodelle" von Forrester/Meadows oder Pestel/Mesarowic). Solche Erweiterungen erforderten die Hereinnahme von weniger bis kaum planbaren Anteilen in die Planungen.

Erweiterung von Planbarkeit

Um diese weniger oder kaum planbaren Vorgänge planbar zu machen, mußte deren Planbarkeit erweitert werden. Dies erreichte/versuchte man bisher auf verschiedenen Wegen, z. B.

- durch "Verlängerung" von zeitlich gereihten Erfahrungen aus der Vergangenheit in die Zukunft (Extrapolation von Zeitreihen) und/oder

- durch strenge Zielvorgaben und/oder

- durch Anwendungsbereichsabgrenzungen (Systemabgrenzungen) von Planungen unter bewußter Vernachlässigung von als "unerheblich" angesehenen Einflüssen (bedeutendstes Beispiel: Ceteris-paribus-Klausel in den Wirtschaftswissenschaften) und/oder

- durch Einschränkung von Handlungsvorbereitenden bzw. handlungsprägenden Möglichkeiten (körperlicher, geistiger, seelischer, zwischenmenschlicher, schöpferischer u. ä. Art).

Die genannten Wege zur Erweiterung von Planbarkeit haben alle bestimmbare Folgen, z. B. haben Zeitreihen nur Gültigkeit für die Vergangenheit, denn auch in der Vergangenheit "richtige" Verläufe von Handlungen müssen unter veränderten Bedingungen in der Zukunft nicht mehr notwendig richtig sein! Eine Verlängerung von Zeitreihen verlängert somit Vergangenheit, d. h. wertet Vergangenes höher als die dadurch eingeschränkten zukünftigen Möglichkeiten.

Die strenge Vorgaben von Zielen bindet mit zunehmendem Anteil an Wertungen zunehmend an die Vergangenheit. Für gesellschaftlich-politische Probleme scheint, jedenfalls in freiheitlich-demokratischen Gesellschaftsformen eine Zielbetonung nicht mehr sinnvoll, denn

1. ist dort kein oberstes, endgültiges, allgemeinverbindliches, widerspruchsfreies Ziel vorhanden;

2. sind alle zweithöchsten Ziele nicht mehr umfassend, d. h. es gibt stets mehrere zweithöchste Ziele. Aus diesen lassen sich nicht eindeutig logisch-kausal dritthöchste, vierthöchste usw. Ziele bis hin in eine operationale Ebene ableiten.

3. Operabel sind Ziele erst, wenn sie mit Hilfe tradierter Kommunikationsmittel vermittelbar sind. Dabei muß Neues in alte Wertmuster gezwungen werden.

4. Weiter müssen Ziele oder Teilziele zu irgendeinem Realisierungszeitpunkt starr gesetzt werden. Jede gegenwärtige Zielverwirklichung schränkt jedoch zukünftige Möglichkeiten ein. Eine Zielbetonung in stark Wertungen enthaltenden Planungen verursacht somit eher einen Verlust als einen Gewinn von Möglichkeiten.

5. "Erhebliche" und "unerhebliche" Anteile einer Planung, bzw. solche Einflüsse auf eine Planung können nur aufgrund einer Vorbewertung, d. h. Vorauswahl zukünftiger Entwicklungsmöglichkeiten unterschieden werden.

6. Eine Ordnung und Normung von Handlungsmöglichkeiten ist nur durch die Ausübung einer Verfügungsgewalt über Handlungen und Mittel zwecks Einschränkung anderer Handlungs- und Verwendungsmöglichkeiten erreichbar.

7. Schließlich führt die Einschränkung von handlungsvorbereitenden und handlungsprägenden Möglichkeiten auch zur Einschränkung von Möglichkeiten zur individuellen Lebensausprägung; dies besonders im geistigen, seelischen, zwischenmenschlichen und schöpferischen Bereich.

Insgesamt ist somit festzustellen, dass mit zunehmender Intensität des Einsatzes "planbarkeitsverbessernder" Methoden, d. h. mit zunehmender Schaffung von Voraussagbarkeit durch Vorbestimmung weitgehend gleichlaufend ein Anteil an Wertungen einschränkender Art zunimmt.

An dieser Stelle ist nach der Befugnis für "planbarkeitsverbessernde" Einschränkungen zu fragen. Ja nach vorzubestimmender Wertebene ist solche Befugnis in unterschiedlichen Entscheidungsebenen zu suchen. Man hat deshalb Planungen je nach der Bedeutung der vorzubestimmenden Wertebene unterschiedlichen Entscheidungsebenen zugeordnet. Diese "Planungsebenen" wurden dabei an vorhandene (bereits institutionalisierte) Entscheidungsebenen gebunden. Diese (aus anderen Gründen entstandenen) formalen Ebenengliederungen decken sich jedoch sehr selten mit den bei jedem Planungsproblem anderen Wertbedeutungen. Häufig sind sogar die in Planungen enthaltenen Wertungen ganz oder in ihrer Bedeutung unbekannt.

Schrittweises planen

Beim gegenwärtigen Stand der Planungstheorie und -methodik kann man deshalb nur folgendermaßen schrittweise vorgehen:

1. Jede Planung ist einwandfrei in ihre unterschiedlich planbaren und in ihre nicht planbaren Anteile zu gliedern.

2. Bei allen planbaren Anteilen sind mögliche Fehler größenmäßig zu ermitteln.

3. Bei allen nicht planbaren Anteilen und spätestens von allen Punkten, wo die Summe der möglichen Fehler in den planbaren Anteilen die Fehlerspanne des "freien Ratens" übersteigt, sind die jeweils für die entsprechende Wertebene legitimierten Bewerter (= Entscheidungsbefugten) zu Vorschlägen für das weitere Vorgehen aufzufordern.

4. Die direkten und die für den Wirkungszeitraum von Planungen (z. B. den Nutzungszeitraum von Maßnahmen) sich ergebenden Folgen aus diesen Vorschlägen sind danach zu ermitteln.

5. Diese Ermittlungsergebnisse sind schließlich den jeweils legitimierten Entscheidungsbefugten vorzustellen, damit jene in Kenntnis der (kurz-, mittel-, langfristigen) Folgen ihrer Handlungsvorschläge erneut entscheiden können, (z. B. ob sie ihre alten Vorschläge ändern oder beibehalten wollen) usw.

Die Frage nach der "idealen Form" von Planung kann bis heute noch nicht eindeutig beantwortet werden. Die bisher vorliegenden planungstheoretischen Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass die "ideale Form" von Fall zu Fall verschieden ist und dass diesbezüglich nur verallgemeinbare Forderungen an die Vorgehensweisen gestellt werden können, z. B. die Forderung, dass Planung jederzeit verständig (transparent) durchgeführt werden und von allseitiger Einsicht getragen werden sollte.

Grenzen von Planung

Versucht man eine Beurteilung der Bedeutung von Planung selbst, so ist dies am ehesten durch Betrachtung der Grenzen möglich. Planung bezweckt die "Optimierung zukünftiger Handlungsabfolgen", d. h. Planung effektiviert Vorgänge. Eine Verringerung von Planung bis hin zu einer völligen Aufgabe würde auch die Wirkung von Handlungsabfolgen verringern (z. B. dadurch, dass sich Teilhandlungen gegenseitig blockieren) oder ganz aufheben. Mit einer Verringerung von Planung ist demnach ab einem gewissen Punkt auch eine Einschränkung von Handlungsmöglichkeiten verbunden.

Eine Ausweitung von Planung in Richtung auf die nicht planbaren Vorgänge erfordert dagegen eine zunehmende Vorbestimmung. Mit einer Ausdehnung von Planung ist demnach nach einem gewissen Punkt ebenfalls eine Einschränkung von Handlungsmöglichkeiten verbunden.

Ab welchen Punkt Planung als vorteilhaft oder nachteilig zu beurteilen ist, kann nur von Fall zu Fall mit Hilfe jeweils übergeordneter Werte gemessen werden.

Auf folgendes kann dazu hingewiesen werden:

- Eine Verringerung von Planung in Richtung auf die planbaren Vorgänge wird um so stärker erfolgen, je mehr der Glaube an den Menschen als sich selbst bestimmendes Wesen - z. B. nach christlichem Glauben als "Ebenbild Gottes" - vorherrscht.

- Eine Ausweitung von Planung in Richtung auf die nicht planbaren Vorgänge hin wird um so stärker erfolgen, je mehr der Glaube an eine Vorbestimmtheit des Menschen überwiegt. Das Extrem, der Glaube an ein "Endziel" verlangt letztlich die totale Planung (da es dann nur noch auf die Optimierung des Weges hin zu diesem Endziel ankommt!).

Totale Planung setzt sich nur Allmacht - und deren Anwendung - sondern auch Allwissen - für die Vergangenheit und die Zukunft - voraus. Da menschliches Wissen gegenwärtig noch nicht die Zukunft mit einschließt, müssen für totale Planung alle zukünftigen Möglichkeiten vorbestimmt werden, was notwendig zur totalen Aufhebung der Möglichkeit zur Selbstbestimmung führt.

Die "neutrale, wertfreie Anwendung eines Instrumentariums" ist schließlich in Wertungen enthaltenen Vorgängen nicht möglich. Selbst beAnnahme vollständiger Information kann ohne gewertete Vorbestimmung höchstens die Gegenwart sicher erfaßt werden. Mit einer "neutralen, wertfreien Anwendung eines Instrumentariums" kann deshalb keine Planung betrieben werden, sondern bestenfalls ein "ständig hinterherhinkendes Angleichen" (Reparatur) erfolgen.

Literaturauswahl

Die Literatur über Planung ist in den letzten zehn Jahren stark angestiegen und bereits sehr umfangreich. Sie reicht von einer Vielzahl von "Planungsfibeln" über "Leitfäden durch das Labyrinth der Planersprache" bis zur "politischen Planung"; jedoch meist auf einen speziellen Anwendungsschwerpunkt bezogen.

Umfassendere Sichten bringen die Arbeiten von Forrester, Meadows, Pestel, Koelle, Böhret, Offe, Scharpf, Michael.

Die im vorstehenden Aufsatz behandelten grundlegenden Gedanken über Planung wurden dagegen noch sehr selten erfaßt, z. B. in den Büchern:

Erich Jantsch: Die Selbstorganisation des Universums, München-Wien 1979. - H.A. Linstone et al.: The Use of Structural Modelling for Technology Assessment, Portland State University, Oregon 1978 - Karlheinz Marquardt: Computersimmulation der Folgen kommunalpolitischer Entscheidungen. Freizeit-Stadtentwicklung-Politik, Berlin/Dornstadt 1976.